赵平利 山西省社会科学院(山西省人民政府发展研究中心 太原
摘要：在双碳战略引领下，如何让垃圾分类成为低碳生活新时尚，如何让这种新时尚内生于行养成一种好习惯，变 “随手扔、遍地扔、混装混运”为“随手分、分类投、分类处理”，已经成为全社会普遍关注的热点问题。本文通过溯源垃圾分类概念、梳理垃圾分类发展历程，创新地提出不同时代和理念下垃圾分类所蕴含的本质特性;采用指标对比法，从量化的角度分析评价垃圾分类的效能状态，指出“三差一不足” 是导致垃圾分类效能低下的主要原因，并提出“五化”措施。
关键词：垃圾分类;双碳战略;效能提升
一、垃圾分类效能动态发展历程
随着国民经济发展、环境保护、低碳循环以及双碳战略等理念的提出及探索，垃圾分类经历了“短缺经济”时代勤俭节约的“废品经济”、“ 环境保护”理念提出后的“废物治理”、再到“循环经济”理念推行的“垃圾是放错了地方的资源”的“资源利用”、再到“双碳战略”引领下的“推动垃圾分类成为低碳生活新时尚”的理念转变。垃圾分类在实践层面上从示范试点、到46个重点城市的强制时代，目前正在通过设立垃圾分类宣传周等举措，引导全民参与，向创优人居环境的生态文明和绿色低碳生活方式转变。
(一)垃圾分类概念溯源
我国“垃圾分类”概念的最早提出，可以追溯到物资匮乏的短缺经济时代。基于“勤俭建国”的历史背景，早在1957年《北京日报》发表文章《垃圾要分类收集》，首次提出“垃圾分类”，此时的“垃圾分类”主要在于收集可回收利用之物，以缓解建国初期物资紧张的情况，提出的背景主要源于三个方面：一是新中国成立后，面对底子穷、经济落后的农业大国，国家各行各业百废待兴，生产资料和生活资料极度缺乏，此时的“垃圾分类”在于发扬老百姓勤俭节约的优良传统，捡拾利用“有用”垃圾，缓解当时生产生活物资极度匮乏的窘态，比如通过垃圾分类收集火柴盒、废报纸、破铜烂铁、旧衣服破布头、废书刊、废玻璃器皿等废品后，可以回收再用;二是环境问题没有形成建国初期的重要矛盾，本就贫穷的现状，加上1956年我国发生自然灾荒，这次自然灾害不仅是解放以来最大的一次灾荒，也是几十年以来我国最大的一次灾荒，被灾田地约二亿三千万亩，受灾人口约七千万人。因此，如何让农业人口占85%的人民尽快摆脱贫困，如何快速恢复和发展国民经济，特别是涉及到民生的煤炭采掘业、电力、化工、焦炭、水泥、钢铁等工业经济，是国家的发展重点。比如化学工业，农业大国发展农业需要化学肥料，但当时化学肥料厂极少，建设化肥厂尤为急迫(国家在1958年建设的42个化工项目中，化学肥料厂有17个)。但在化肥厂没有建成之前，垃圾分类可以通过收集农作物秸秆、人畜粪便(牛粪既是肥料、也是燃料)、养殖废弃物、烂菜叶子、废弃的菜根蛋壳、水果皮、以及杂草落叶等废弃物，处理后做成肥料用于农业生产;三是有比较完善的废弃物收集回收利用系统、垃圾废品的经济性突出。老百姓收集到的废铜烂铁、废火柴盒等有专门废品回收站，人们可以通过收集垃圾废品售卖换钱补贴日常生活开支。
可以看出，早期的“垃圾分类”与二十世纪九十年代以后出于保护环境、循环经济、双碳战略等理念推行的“垃圾分类”还是有本质的区别。严格意义上来说，此时的垃圾分类其实就是专指“有用”废品的收集，本文认为称为“废品经济”更为确切。随着改革开放大潮的兴起和逐步深入，我国生产资料和生活资料逐步丰富起来，各种票证的废弃也表示短缺经济时期物资匮乏的日子一去不复返。比如前面提到的农作物肥料，随着化肥的大量普及，通过提供农作物生长需要的氮磷钾等元素，提高土壤肥力，提升了单位面积农作物产量，为解决人口大国的口粮问题起到了举足轻重的作用，也改变或者很少再用杂草落叶、烂菜叶子等沤制的肥料。与此同时，随着人们生活水平的提高，原来基于经济收益的“废品经济”也日渐式微，废品收购系统和收集废品从业人员大幅减少。
(二)垃圾分类示范试点
垃圾“废品经济”时代，除了“有用”废品，其它垃圾均以填埋的方式处理，但长期垃圾填埋处理产生的土壤侵害和地下水渗流，垃圾本身散发的恶臭等，垃圾围城的出现，以及人们生活水平提高后随之产生的垃圾也以几何倍级的速度在增长，都倒逼垃圾分类以全新的基于环境保护的理念开始推行。
真正的垃圾分类从九十年代后期试点示范开始推行。目前大家统一认为，1996年是垃圾分类处理实践的真正开始。1996年12月15日，北京市西城区大乘巷作为北京市第一个垃圾分类试点小区开始试行垃圾分类，这座院落后来被称为 “北京垃圾分类第一院”。当时垃圾分类虽然也是从收集废铜烂铁、废旧报纸、泡沫塑料等“有用”废品开始，但回收的目的明确表明是为了保护环境，减少污染，变废为宝。垃圾分类桶也就此产生。
2000年，原国家建设部将垃圾分类试点选择在北京等8个条件相对成熟的城市推行。这次垃圾分类首次把有害垃圾增加到垃圾分类种类中，着手从废电池、废纸和废塑料三个方面的分类与回收推进。从本次垃圾分类种类来看，垃圾分类已不仅仅局限于传统的“废品经济”，生活中最常见的废电池有害垃圾包括其中。
2015年，经城市(区)申报、省级部门推荐和专家评审，住建部等五部门将第一批生活垃圾分类示范城市(区)建设确定在26个城市(区)展开。这26个城市(区)分布在15个省、2个自治区、4个直辖市。这次示范城市(区)建设完全摒弃了“废品经济”思路，且随着循环经济等新概念的出现，在保护环境的同时，开始关注减量化、再利用和资源化、以及系统性链条建设。特别提出要重点解决厨余垃圾的分类处理。
(三)垃圾分类强制时代
2016年6月，为了有效改善城乡环境，促进资源回收利用，由国家发改委、住建部发布展开垃圾强制分类的征求意见稿，提出在46个重点城市先行实施生活垃圾强制分类。2016 年12 月21 日，习近平总书记提出要普遍推行垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围。2017年3月，生活垃圾分类制度实施方案以国办发〔2017〕26号文件颁布,垃圾强制分类的类别首先是有害垃圾，其次还有易腐垃圾和可回收物。
2017年12月，住建部出台《关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》，明确从党政机关、军队单位、医院、学校等率先做起，把生活垃圾分类扩大到所有公共机构和相关企业。要求到2020年底前，可回收物和易腐垃圾的回收利用率合计达到35%以上(不包括焚烧)，到2035年前，46个重点城市全面建立城市生活垃圾分类制度，垃圾分类达到国际先进水平。
2019年7月1日，上海市实施《上海市生活垃圾管理条例》，该条例被称为“史上最严”的地方性法规。该条例将垃圾分为可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾等四类，以法律责任的方式对单位和个人的不当行为进行惩戒和处罚。“史上最严”《上海市生活垃圾管理条例》使垃圾强制分类步入法制化时代，上海市成为了全国首个对未按照垃圾分类标准进行分类处理而采取惩戒和处罚措施的城市，令人遗憾的是，大多数城市并没有跟上上海的脚步。
二、垃圾分类效能及原因分析
从生活垃圾分类历程，可以看到垃圾分类从1996年“北京垃圾分类第一院” 大乘巷教师院落开始，已经二十多年过去了，但从整体来看，我国垃圾分类进展缓慢、效能低下。垃圾分类为什么效能低下、难以推进，主要梗阻和瓶颈表现在四个方面。
(一)垃圾分类效能低下
在2017年46个重点城市强制推行垃圾分类前，垃圾分类从试点和示范已经推行二十年，清华大学教授、博士生导师、中国环境学会固体废物分委员会副主任委员聂永丰认为，从推行情况看，2000年的8个城市生活垃圾分类收集试点，将垃圾分为可回收垃圾和不可回收垃圾，基本以失败告终;干、湿垃圾分类收集的推行效果，也并不理想。生活垃圾强制分类后，上海等地采取强有力措施并成效显著，其它强制分类的重点城市也紧锣密鼓着力推进，按照国家制定的时间表和相关要求制定本地垃圾分类制度并实施。但从推行情况看，虽然大部分城市垃圾分类也取得初步成效，但远没有达到国家规定的要求。公开数据显示，到2020年12月底，46个重点城市中的生活垃圾平均回收利用率仅为30.4%，只有15个重点城市的生活垃圾回收利用率达到或超过35%。对照国办发〔2017〕26号文件的要求，只有32.6%(不足1/3)的城市达到要求，2/3强的强制分类重点城市的生活垃圾回收利用率低于35%、没有达到“生活垃圾分类制度实施方案”中的量化指标要求。
(二)垃圾分类效能低下原因探析
垃圾分类处理是日本、德国、美国等发达国家的一种常态生活方式，但在我国却步履维艰、行动迟缓，长期以来形成的“三差一不足”导致的效能低下问题，是垃圾分类处理所面临的瓶颈与梗阻。
1垃圾分类标准操作性和普及面差
由于缺少操作性强的分类标准以及缺乏标准普及，大部分普通人对垃圾并不进行分类，而是混装后扔到垃圾桶，这是垃圾分类效能低下的症结和瓶颈之一。2000年8个城市生活垃圾分类收集试点基本以失败告终的原因，与简单的可回收和不可回收的垃圾分类标准太过笼统有极大关系;有机垃圾和无机垃圾的分类方法，学术性太强。2019年12月1日起实施的新版《生活垃圾分类标志》标准，将垃圾分为可回收物、有害垃圾、厨余垃圾(也称为餐厨垃圾或者湿垃圾)和其它垃圾4个大类11个小类。虽然新的生活垃圾分类标准比2008版的适用范围进一步扩大，各地也在出台各自分类标准，但在操作性方面依然非常欠缺，要达到生活过程中产生的所有垃圾按照标准就能进行分类，还有很长的路要走。
2垃圾处理产业链系统性差
垃圾分类处理是一个系统工程。垃圾收运体系承接垃圾分类后和处理前的垃圾收集、运输和中转，垃圾处理包括再生资源的分类回收和资源化综合利用、填埋、堆肥以及焚烧等。目前，我国垃圾收运体系不完善、垃圾处理设施落后，导致垃圾处理产业链系统性差。
(1)垃圾收运体系不完善
垃圾收运体系是垃圾治理的重要环节。在垃圾管理中，垃圾收运费用占比高达60-80%，甚至更高。垃圾收运体系的不完善主要表现在前端混投、中端混运，导致终端难以开展资源垃圾的回收利用。
一是前端混投。随着垃圾分类的强制推行，虽然有些混收垃圾桶正逐渐被新式垃圾收集容器替代，但没有强制推行垃圾分类的城市，以及大部分县(区)、镇(乡)等的垃圾分类收集容器仍以混合单一的垃圾桶混收为主;同时，新式分类垃圾桶形同虚设。由于居民垃圾分类意识淡漠，以及传统的习惯性不分类，所以，无论是老式“清一色”的垃圾桶，还是各种新式垃圾分类收集容器中，其实大部分都是没有分类的生活垃圾，真正做到垃圾准确分类和投放的极少。
(备注：第1、3张拍摄于2024.1.12太原某大型小区，第2张是随手拍)
二是中端混运。垃圾收运设施应该随着新的垃圾分类标准的不同而改变，但垃圾分类的强制推行，以及新式垃圾分类收集容器替代老式垃圾桶的举措，并没有“倒逼”所有垃圾收运设施的配套改革。从重点城市强制推行垃圾分类开始已经过去的几年时间里，很多的垃圾运输或中转依然采用的是混装混运，因此，即使准确分类与投放的垃圾仍然采取的是混装混运，出现“先分后混”的尴尬局面，这也极大地打击了垃圾分类参与者的积极性。46个重点城市以外的其它大多数地级城市和县城的生活垃圾分类收运设施有待建立。
(2)垃圾处理设施落后
生活垃圾的分类处置，一般有资源垃圾的分类回收、填埋、堆肥和焚烧四种。我国垃圾分类回收正处于试点和先行阶段，因此，目前资源垃圾还没有建立完善的分类回收以及运转处理系统，垃圾处理方式主要包括卫生填埋、焚烧和其它(指堆肥及少量垃圾的再生循环利用等)。垃圾处理设施落后主要表现在三个方面：
一是堆肥和资源化再生循环利用处理设施占比极低。2015年，中国垃圾堆肥和资源化再生循环利用处理设施占比仅有3%;2020年虽然有所增长，但占比也仅仅只有4.6%。现有的餐厨垃圾处理设施存在运行稳定性差，垃圾分类处理的成本高、效果欠佳、肥料消纳难等问题。较低比例的垃圾综合利用处理设施，导致了垃圾的资源化利用率低。
二是以填埋为主的终端处理方式，是造成垃圾不分类的重要原因。2019年前中国的垃圾处理方式以卫生填埋为主。2003年，全国卫生填埋处理能力占比为85.6%、卫生填埋处理量占比为84.9%。2015年，全国填埋设施的处理量为66%(见表1)，其中内蒙古、辽宁、江西、湖南、广西、陕西、宁夏、新疆等省(自治区)填埋比例超过九成，特别是甘肃和青海城镇生活垃圾处理方式全部采用填埋。随着“十三五”期间，生活垃圾填埋“双降”工作的大力开展，垃圾焚烧能力大幅提升，到2019年垃圾焚烧处理能力和处理量首次超过填埋处理能力和处理量(见图1)，垃圾焚烧处理量占比首次超过一半(见表2)。
图1：中国2003-2020年不同类型的处置设施无害化处理水平
资料来源：韦伯咨询， 2003-2020年中国生活垃圾处理能力及无害化处理情况统计
表1 全国城镇生活垃圾处理设施比较分析
表2 2019年全国城镇生活垃圾处理设施比较分析
三是生活垃圾处理结构进一步优化，焚烧比例大幅增长，但仍然存在较大缺口。碳交易和碳减排约束将进一步降低垃圾填埋比例、提高垃圾焚烧比例。垃圾填埋后发生厌氧反应，产生二氧化碳和甲烷等温室气体，所以，垃圾填埋除受到土地资源限制、环境容量约束以及二次污染外，还将受到碳减排约束;而垃圾焚烧发电本身产生的二氧化碳量，小于焚烧对标煤节约的二氧化碳量，具有显著的碳减排量，能够产生CCER(国家核证减排量：China Certified Emission Reductution)碳交易，带来额外收益。目前，以填埋为主的垃圾处理方式，正在被以焚烧为主的垃圾处理方式所替代，2020年全国垃圾焚烧处理量占比为62.3%，比2015年提高了31.3个百分点(见表1)。虽然新增垃圾处理设施形成了以焚烧为主的发展格局，但大多数县城焚烧处理能力缺口依然较大，全国仍有大约50%的地级市和县级市没有建成焚烧设施7。
3居民主动性差
垃圾分类具有广泛性、持久性，是一项需要全民动手完成的日常性的社会微行为。只有做到全民参与，才能切实将垃圾分类进行到底。目前，居民垃圾分类主动性差主要包括三个方面。
一是利益裹胁下的被动性。中国垃圾分类主要由拾荒大军来完成，拾荒大军捡拾垃圾中的饮料瓶罐、纸质包装箱片、报纸、塑料、旧金属物件等废品，具有极强的经济属性，而非基于双碳目标、环境保护、循环发展等理念。赢得收益是拾荒大军捡拾垃圾的驱动力，因此这种基于经济价值的被动的分拣“有用垃圾”而产生的垃圾分类并非真正的垃圾分类。
二是固有习惯成为掣肘。人的固有惯性和行为惰性具有一定的思维定势。多年来，居民早已习惯于把所有垃圾装袋就近扔垃圾桶，这种做法省时省力、简单便捷;而垃圾分类作为创优人居环境的良好举措，将要打破旧的习惯和思维定势，不仅要花费居民的时间成本、学习成本、经济成本，也不能产生直接经济效益，导致垃圾分类的主观意识缺乏动力。因此，这种旧的习惯和思维定势使垃圾分类从一开始就面临挑战。
三是缺乏主观能动性。居民的垃圾分类主观能动性差既有主观原因也有客观因素。垃圾种类繁多复杂多样，要学会垃圾分类，需要具备一定的学习能力，了解分类标准、辨识收集器标识等。目前垃圾分类标准并没有下沉到居民生活的小区内，收集器上的少数几个标识也无法囊括所有垃圾，这些客观因素导致了部分垃圾在源头分类的混装，而混运又打击了对垃圾进行分类的部分居民的积极性;另外，城市居民每个月都要按户(无论该户是否居住、是否产生垃圾)支出固定金额的生活垃圾处置行政规费，因此也有部分居民认为既然已支付垃圾处置费，那么垃圾的分类及处理是收费单位的事情，无须自己再花费精力分类。垃圾产生量不大，还要分门别类地收集，也让有些人觉得麻烦又费时费力。淡薄的垃圾分类意识，再加上混装的固有习惯定势，从主观上导致了垃圾分类的能动性较差。
4宣传缺乏或力度不足
垃圾分类的宣传缺位或浮于形式，特别是社区的垃圾分类宣传缺乏或非常不到位。目前我国缺乏系统性的垃圾分类方面的培训，宣传也是非常态、局部的。垃圾分类更多的是公益宣传，或者是在垃圾单一或者易于分类的团体性单位开展。垃圾分类宣传还没有深入到居民居住区等垃圾多样、个体少量的社区等基层单元，很多非试点社区从来没有开展过垃圾分类的宣传。要让垃圾分类宣传深入民心，改变传统混装习惯，宣传推广将任重而道远。
三、系统化提升垃圾分类效能对策
垃圾分类效能低下,除了 “三差一不足”的外部因素，垃圾产生量对其也有重要影响。垃圾产生量如果从源头上减少，对其效能压力就比较小;反之，垃圾产生量越多，效能压力就越大。因此，要提升垃圾分类效能，要有整体思维观，从垃圾的产、投、收、运、处全产业链五个环节着手，系统性综合考虑 “前、中、末三端”的垃圾分类效能影响因素，采取“五化”(减量化、精细化、精准化、再利用和资源化、无害化)措施。同时，要让垃圾分类成为一种低碳生活新时尚，垃圾分类要下沉到社区，从行动上实质性推进，让全社会逐步养成自觉垃圾分类的新文明行为规范，最终实现废物回收循环再用、垃圾资源化利用和无害化处置，为推进生态文明建设、提高全社会文明程度积极贡献力量。
1 加快推进垃圾“减量化”技术的利用
从源头减少垃圾量的产生，是减少垃圾产生量的最有效途径，也是最易被忽视的环节。世界上垃圾 “源头”处理技术有很多，如在家庭或单位垃圾中所占比重较大的“厕纸”。众所周知，日本卫生间非常干净，直接把厕纸扔到马桶里冲走，欧美许多国家也是如此。这说明从源头减少厕所手纸的产生量是有成熟技术可以采用的。其实，日本在1963年水冲厕纸的普及率才9%，直到20世纪80年代后期才普及。因此，我们要积极普及能够从源头减少垃圾量产生的成熟、先进、适用技术。减低餐饮、宾馆、旅店等一次性产品使用率，杜绝过度包装，从原材料使用、产品设计以及包装等方面采取减少原材料消耗和减少废物的“减量化”技术。
2 开展垃圾种类产生量的摸底调研
各地垃圾组分不尽相同，垃圾收运体系和处理设施的基础差距很大。为了确定垃圾种类以及对应的垃圾分类操作指南，科学测算垃圾分类收集容器的配置数量和位置，建立科学合理的垃圾收运转体系和处理设施，需要首先展开对本地垃圾产生量和清运量、垃圾种类组分构成及比例、垃圾收运转体系、垃圾处理处置等情况的摸底调查和详细分析。
3 因地制宜建立并普及垃圾分类标准
严格界定垃圾分类标准，是做好垃圾分类、投放、系统化建设垃圾收运处理体系，实现“精细化”“精准化”的基础。垃圾分类标准或指南应该具有较强的操作性强且地域特征明显。比如垃圾分类做的较好的日本各地标准就不尽相同。日本京都分为六类垃圾七类废物，而德岛县上胜町的垃圾分类就细分到44类，具体到一只袜子破没破的细节上(两只没破属于旧衣料，一只破了属于可燃物)。因此，增强垃圾分类标准的操作性，细分垃圾种类，才能综合利用“放错了地方的资源”。同时，要加强垃圾分类标准的普及，向居民免费提供垃圾分类标准。比如，日本向居民(包括国外租户)免费提供垃圾分类手册，免费赠送明确标注收集垃圾日期的日历等。借鉴国外成熟做法，采取多种形式，让居民了解并掌握垃圾分类标准。
4 加快完善垃圾产业链的完整性系统性
没有配套的垃圾分类收运和末端处理设施，前期的垃圾分类收集、投放等分类工作就失去了意义。“精准化”配套或完善适宜的垃圾分类收运和处理设施，杜绝“前端”混投、“中端”混运。垃圾末端处理方面，首先要开展“再利用和资源化”工程，利用现有的再生资源回收体系，推进垃圾收运系统与再生资源回收利用系统衔接，清洁化、高效化配置资源利用相关设施，促进高值化综合利用;其次是采用焚烧技术减少原生垃圾填埋。对于热值≮5000kJ/kg的垃圾，综合利用于发电或供热;最后，对于技术无法处理的垃圾，采用填埋和“无害化”处理作为垃圾最终处置的保障手段。通过完善垃圾产业链，更好地促进资源回收利用、减少垃圾终端处置量，减少环境污染。
5 常态化宣传下沉社区 提高居民积极性
要做好垃圾分类必须提高居民主动性和积极性。首先是要加强宣传，除了电视网络的公益宣传、公众场所的广告宣传外，更要把宣传下沉到社区每个居民，宣传环保低碳循环双碳战略等理念，转变长期形成的基于废旧物资经济利益驱使的被动分类行为，从思想上提高垃圾分类的主动性;其次是常态化宣讲垃圾分类的基本知识和标准，除了每户免费发放分类标准、让居民免费学习外，常态化开展宣讲和疑难问题解答，从行动上实质性推进，改变旧的固有不良习惯、形成新的文明行为规范，使居民逐渐养成自觉垃圾分类的好习惯。
6 建设数字化垃圾减量·废物回收信息平台
建设以云计算和物联网为基础的垃圾分类处理信息平台，为“五化”措施提供信息化和数据支持。一是制作废品回收/生活垃圾信息的网页，为公众提供垃圾分类的基本知识和政策解读;二是成立公益类咨询服务中心。比如，日本京都专门设置有循环企划课、城区美化推进科、大型垃圾受理中心、动物尸体处理中心、废旧家电回收等垃圾减量咨询服务电话;三是开发数字信息化监测技术，利用云计算、物联网、无线网络通信等信息技术，全程监控易腐垃圾、有害垃圾、可回收垃圾等的流向，实现从垃圾到资源或无害化处理的无缝对接，从源头上杜绝假冒伪劣产品(如地沟油)等的产生，实现生活垃圾智能化、信息化管理。
1：据粮农组织(FAO)统计，化肥在对农作物增产的总份额中约占40%～60%。
2：2023年5月21日，习近平给上海市虹口区嘉兴路街道垃圾分类志愿者的回信内容。
作者简介：
赵平利(1970年-)，男，山西省社会科学院(山西省人民政府发展研究中心)，主要研究循环经济等。电话15934129870
参考文献:
① 周恩来 1957年国务院政府工作报告，1957.6.26
② 薄一波 1958年国务院政府工作报告，1958.2.3
③ 住房城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、环境保护部、商务部 关于公布第一批生活垃圾分类示范城市(区)的通知(建办城[2015]19号)2015.4.6
④ 聂永丰，厨余垃圾是垃圾分类的痛点，中国环保在线，中国循环经济微信公众号，2017.7
⑤ 李颖, 尹荔堃, 李蔚然. 国内外城市生活垃圾收运系统剖析[J]. 环境工程, 2010(S1): 250-253
⑥ 国家发改委、住建部，“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划(发改环资[2021]642号)，2021.5
⑦ 赵子光 陈新风.山西生活垃圾分类处理研究[J]. 经济师，2022.4
